HERVORMING FISCALE PROCEDURE BLIJFT IN HET SUKKELSTRAATJE

De regering moest midden 1995 na een vernietigend advies van de Raad van State de blijkbaar moeilijke oefening rond een hervorming van de fiscale procedure overdoen. Het nieuwe ontwerp werd in juli 1995 door de ministerraad goedgekeurd en naar de Raad van State gezonden voor advies. Maar in een voorontwerp van advies uit de Raad van State opnieuw scherpe kritiek op het ontwerp omdat het weer in strijd is met het Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.In de eerste versie werden de zaken groots opgevat. In principe zou de procedure voor alle takken van het belastingrecht gelijkgeschakeld worden door ťťn centraal Wetboek voor de Belastingprocedure te schrijven. Bedoeling was het formeel fiscaal recht te harmoniseren en aan te passen aan de noden van de tijd. Zo zouden controlebevoegdheden (met o.a. het bankgeheim), de procedure tot het vestigen van de belasting, de verjaringstermijnen,... vernieuwd worden. Maar de Raad van State maakte brandhout van dat ontwerp omdat de voorgestelde regeling niet strookte met de beginselen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De Raad had veel kritiek op het feit dat inzake directe belastingen de fiscus geen expliciete daad meer hoefde te stellen om tot incohiering over te gaan in tegenstelling tot de bestaande regeling.

In een tweede versie werden de zaken minder groots aangepakt. Enkel de procedure inzake directe belastingen en BTW zou geharmoniseerd worden, niet door de creatie van een nieuw, afzonderlijk wetboek maar door aanpassing van het Wetboek Inkomstenbelastingen (WIB) en het BTW-wetboek. Het ontwerp, goedgekeurd door de ministerraad van juli 1995, werd voor advies aan de Raad van State overgemaakt. En die maakte er in een net uitgebracht vooradvies opnieuw brandhout van. De Raad richt zijn pijlen vooral op de voorziene commissies voor belastinggeschillen. Op dit ogenblik moet tegen een aanslag inzake directe belastingen (WIB) bezwaar worden ingediend bij de Gewestelijke Directeur. Deze beslist in eerste aanleg over het bezwaarschrift. Krijgt de belastingplichtige geen gelijk, dan kan hij naar de rechtbank stappen (Hof van Beroep en eventueel ook Hof van Cassatie). In BTW-geschillen kan de belastingplichtige onmiddellijk bij de Rechtbank van Eerste Aanleg terecht. In het besproken ontwerp is het de bedoeling een onafhankelijke dienst voor belastinggeschillen op te richten. Elke commissie voor belastinggeschillen (elf werden er gepland: ťťn per provincie en ťťn voor het Brussels hoofdstedelijk gewest) zou minimaal bestaan uit drie belastingrechters. Geschillen rond directe belastingen en BTW zouden verplicht in eerste aanleg door die commissies behandeld worden. Voor directe belastingen zou het bezwaarschrift vervangen worden door een procedure voor een geschillencommissie. Voor de BTW zou de commissie in de plaats komen van de Rechtbank van Eerste Aanleg.

Aldus zou bij de uitvoerende macht (het ministerie van FinanciŽn) een 'administratieve' rechtbank worden geÔnstalleerd. Bovendien zouden betrokken rechters onder meer kunnen gekozen worden uit de ambtenaren van het ministerie van FinanciŽn. Het zouden dus niet noodzakelijk licentiaten of doctors in de rechten moeten zijn. Het vermoeden dat op deze innovatie de Raad kritiek zou uiten, wordt ruimschoots bevestigd. De Raad stelt dat het benoemen van ambtenaren van FinanciŽn die geen rechten hebben gestudeerd, kan leiden tot het benoemen van rechters die perfect op de hoogte zijn van het fiscaal recht, maar onvoldoende kennis hebben van de andere takken van het recht die in fiscalibus even belangrijk zijn. De vergelijking met handelsrechters en sociale rechters gaat volgens het ontwerpadvies niet op. Alhoewel ook daar rechters worden benoemd zonder enige juridische vorming, heeft men er wťl bepaalde garanties aangezien zij deel uitmaken van een collegiaal orgaan waarvan de voorzitter steeds een gevormde beroepsmagistraat is. Dergelijke garanties werden bij de fiscale rechtbanken niet voorzien.

De Raad wijst er ook op dat als de regering dit ontwerp zou willen verzilveren, betere garanties moeten ingebouwd worden om de onafhankelijkheid van de belastingrechters te waarborgen. De Raad van State vindt de passus in het ontwerp die stelt dat het college van voorzitters (van de commissies voor belastinggeschillen) initiatieven kan nemen om de rechtspraak te uniformiseren, meer dan storend. Het komt neer op het miskennen van de bevoegdheden van de hogere rechtbanken met bovenaan het Hof van Cassatie die deze verenigde functie reeds lange tijd vervult.

Tussen de lijnen door geeft de Raad aldus te kennen dat het risico niet denkbeeldig is dat een afzonderlijke rechtsorde in de rechtstaat wordt gecreŽerd voor wat betreft ngzaken in eerste aanleg. De kans bestaat dat deze in menig opzicht zal afwijken van de bestaande regels en waarborgen binnen de rechterlijke macht. Stel u voor, zegt het pre-advies, dat de voorzitters van de verschillende Rechtbanken van Eerste Aanleg, de Arbeidsrechtbanken of de Rechtbanken van Koophandel initiatieven zouden nemen om een eenvormige rechtspraak te krijgen. Dat is toch niet mogelijk.

De toevoeging van dergelijke passus tot uniformisatie door de regering is begrijpelijk. Ook nu wordt er naar gestreefd dat de Gewestelijke Directeurs eenduidige beslissingen nemen. Maar dossiers moeten geval per geval bekeken worden. Recht spreken mag geen seriewerk worden, maar moet maatwerk zijn rekening houdend met feiten en argumenten. De opmerking van de Raad van State is zeker terecht. De Raad stelt dat het beproefde Gerechtelijk Wetboek beter als leidraad wordt genomen in plaats van een eigen regeling uit te werken. Uit dit alles kan men vermoeden dat de Raad van State de keuze voor een administratieve rechtbank bij FinanciŽn zelf niet als een goede oplossing ziet.

BTW

Vervolgens richt de Raad zijn kritiek op de voorgestelde procedure inzake BTW. De procedure inzake directe belastingen wordt volgens het vooradvies het meest logisch gewijzigd. Ook in het huidige recht wordt de eerste aanleg bij FinanciŽn (dus bij de uitvoerende macht) georganiseerd. Daarentegen wordt de basisprocedure inzake BTW wťl fundamenteel gewijzigd aangezien zij wordt onttrokken aan de bevoegdheid van de Rechtbank van Eerste Aanleg. Vooral dit laatste stelt problemen aangezien de burgerlijke procedure niet meer van toepassing zal zijn. Deze breuk met het verleden wordt in de ontwerp-toelichting verdedigd door te stellen dat twee verschillende fiscale procedures niet langer houdbaar waren. Maar, zo stelt de Raad, een specifieke fiscale procedure heeft niet alleen betrekking op de samenhang van de procedures maar evenzeer op de gelijkheid van de pleiters. De overige indirecte belastingen blijven immers wel aan de gemeenrechtelijke procedures onderworpen. Zijn binnen de indirecte belastingen twee verschillende procedures houdbaar?

Om het grondwettelijk gelijkheidsbeginsel te respecteren moet men aantonen dat BTW zodanig verschilt van de andere indirecte belastingen dat de geschillen moeten beslecht worden door een speciale rechtbank met een bijzondere procedure. Kan men dergelijk verschil niet aantonen, dan moeten volgens de Raad van State de regels van het gemene recht die nu worden toegepast op de BTW-procedure blijven bestaan. Het vooradvies gaat bovendien verder en stelt dat in dat geval de gemeenrechtelijke regels ook doorgetrokken moeten worden naar de inkomstenbelastingen. Het vooradvies levert zelfs kritiek op de huidige procedure inzaken inkomstenbelastingen. De Raad lijkt te laten verstaan dat hoe dan ook de buregerlijke procedure de beste waarborgen biedt. Dit standpunt staat haaks op de regeling die nu in het ontwerp werd uitgewerkt.

De Raad merkt nog op dat bijzonder dient opgelet te worden met het algemeen van toepassing maken van de regels die nu gelden inzake directe belastingen, ingeschreven in het WIB. Sommige bepalingen daarvan dateren reeds van 1895. Het is echter zeer de vraag of deze regels verenigbaar zijn met de principes van een billijk proces zoals zij werden omschreven in het Verdrag ter Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden. De kernvraag is uiteraard of dit ontwerp, eventueel gewijzigd, zal doorgezonden worden naar het parlement. De kritiek is op sommige punten scherp. Wil men rekening houden met dit vooradvies, dan zou een bocht van 180 graden nodig zijn en wordt alles meteen naar de Rechtbanken van Eerste Aanleg binnen Justitie gestuurd. Maar vroegere ministerraden stelden reeds dat Justitie daartoe additionele middelen moet krijgen, die FinanciŽn begrijpelijkerwijs niet kan missen. Vandaar dat het niet denkbeeldig is dat een vak voor dit initiatief wordt voorzien in de ijskast. Wie durft nu nog initiatief nemen? Waar zullen bijkomende middelen gevonden worden? De bestaande situatie zal vermoedelijk zonder meer behouden blijven.

Belastingconsulent

Bovendien was het de bedoeling om belastingconsulenten naast advocaten te laten pleiten voor de op te richten commissies. Maar dat vindt de Raad van State geen goed idee. Het pre-advies stelt dat het pleitmonopolie voor advocaten bij de Rechtbank voor Eerste Aanleg inzake BTW sinds het ontstaan van deze indirecte belasting nooit gecontesteerd is. Waarom moet het dan nu plots wťl worden doorbroken? De Raad stelt dat het pleitmonopolie ingeschreven in art. 440 van het Gerechtelijk Wetboek best onverkort behouden blijft. Wrange nasmaak blijft in elk geval dat wat als koninginne-argument werd beschouwd om een regeling voor het beroep van belastingconsulent en fiscalist op te zetten, nu dreigt weg te vallen. Niet alleen komt harde kritiek op het voorstel om belastingconsulenten te laten pleiten voor de gewenste ies, maar daarnaast dreigt de hele opzet tot wijziging van de belastingprocedure opgedoekt te zullen worden. In ware TGV-stijl werd een regeling voor belastingconsulenten en fiscalisten onderhandeld. Op zich is het goed dat dit beroep eindelijk een regeling kreeg. Maar de kans dat belastingconsulenten kunnen pleiten voor speciale commissies is verder weg dan ooit. De advocaten lijken het pleit in volle stilte te hebben gewonnen. Als twee honden vechten voor een been, loopt een derde er mee heen.

Jan VERHOEYE, accountant, docent Hogeschool Gent en gastprofessor Universiteit Gent.
Gepubliceerd op 22 augustus 1996.