FISCUS MOET OPENBAARHEID VAN BESTUUR STRIKT TOEPASSEN
Sinds 1 juli 1994 is de wet op openbaarheid van bestuur van toepassing. Dat betekent dat de uitvoerende macht onder meer inzage moet verlenen in de bestuursdocumenten waarover zij beschikt. De federale fiscale administraties vallen, zeer tegen hun zin, ook onder deze bepaling. Vooral de zogenaamde passieve openbaarheid valt Financiën begrijpelijkerwijs zwaar. De Raad van State heeft de fiscus in twee recent gepubliceerde arresten in dat verband de levieten gelezen. En het is meteen duidelijk dat deze twee arresten de toon zullen zetten. De wet van 11 april 1994 (BS., 30;06.1994) betreffende de openbaarheid van bestuur voorziet, naast een voorlichtingsplicht van de overheid (actieve openbaarheid), vooral in de mogelijkheid voor de belastingplichtige om op verzoek alle bestuursdocumenten waarover de administratie beschikt in te zien en ze zo nodig te laten verbeteren. Deze laatste twee aspecten noemt men de passieve openbaarheid. Ook de federale fiscus moet dit aspect toepassen.
Inzage
De wet openbaarheid van bestuur kent aan de betrokkenen een inzagerecht toe voor de informatie in het bezit van de administratieve overheid. De algemene regel is dat de betrokkene, mits de voorwaarden bepaald in de wet worden nageleefd, elk bestuursdocument ter plaatse kan inzien, uitleg kan krijgen over het document of er zelfs een kopie van kan ontvangen. In het kader van de passieve openbaarheid kan een belastingplichtige aldus inzage vragen van zijn fiscaal dossier. Volgens de minister van Financiën moet de fiscus dit maar toestaan eens de administratie haar onderzoek heeft afgerond. Dat wil zeggen dat dit kan zodra het bericht van wijziging, de aanslag van ambtswege, de minnelijke inregelstelling,... is verstuurd (Zie vraag nr. 333 van de Heer Hatry van 10.10.1997 in V & A Senaat, 1997-98, 19.05.1998, p. 3816-3818). Met bestuursdocumenten wordt alle informatie bedoeld, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt (art. 1, tweede lid, 2 Wet 11.04.1994). De fiscus stelt in zijn circulaire terecht dat daarmee niet enkel de papieren documenten in de traditionele zin worden bedoeld, maar alle documenten ongeacht de vorm ervan (manuele bestanden, informatie die in computers is opgeslagen, beeldbanden, klankopnames, microfiches, enz.) (Ci.R.H. 835-502.739 dd. 09.01.1998).
De fiscus heeft in het verleden vaak gepoogd elk inzagerecht te bekampen met het argument dat dit recht indruist tegen het federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet. In dat geval voorziet de wet op openbaarheid van bestuur immers zelf dat de administratie niet moet overgaan tot openbaarmaking (art. 6, 1, 6 Wet 11.04.1994). Maar de Raad van State die in deze bevoegd is, vindt dat dit argument in twee gevallen onterecht door de fiscus werd ingeroepen.
Tijdens onderzoek
In een eerste arrest bevestigt de Raad van State dat de inning van de belastingen van economisch en financieel federaal belang is. Deze vaststelling kan volgens de Raad de weigering tot mededeling van de bestuursdocumenten rechtvaardigen in de mate dat deze mededeling van aard is om voormeld belang te schaden. De uitzondering op een bepaling die een fundamenteel recht waarborgt, moet echter volgens de Raad van State restrictief worden uitgelegd. Indien op basis van het federaal economisch en financieel belang de inzage van een fiscaal dossier systematisch wordt geweigerd, holt dit het principe van de openbaarheid van bestuur uit. Wanneer de belastingplichtige enkel heeft gevraagd kennis te nemen van de inhoud van een fiscaal dossier dat hem aanbelangde, en waarover onderzoeken werden gevoerd, kan men deze belastingplichtige die enkel bezorgd is over de redenen waarom de administratie dit onderzoek tegen hem voert, niet a priori verdenken van frauduleuze intenties. (Raad van State, 02.10.1997, F.J.F., No. 98/152). In dit geval ging het blijkbaar om een belastingplichtige die het voorwerp uitmaakte van een fiscaal onderzoek. De Raad van State vindt dat de fiscus in dat geval de inzage had moeten toestaan of toch ten minste de weigering beter had moeten motiveren door aan te tonen dat de openbaarheid de inning van de belasting zou hebben geschaad. Van belang is dat de Raad stelt dat de fiscus de inzage vermoedelijk had kunnen weigeren als de betrokken belastingplichtige had gevraagd kennis te nemen van het bestuursdocument dat de richtlijnen bevatte om zijn belastingtoestand te onderzoeken.
Na onderzoek
In een tweede arrest van dezelfde datum (F.J.F., No. 98/153) stelt de Raad dat eenmaal de belastingplichtige een bericht van wijziging van aangifte ontving, de fiscus de inzage van het dossier niet mag weigeren. Op dat ogenblik is het onderzoek voor het betrokken aanslagjaar immers beëindigd en bevinden de stukken waarop de administratie zich steunt om de wijziging van de aangifte te rechtvaardigen, zich in het . De Raad merkt daarbij terecht op dat deze stukken toch in een later stadium (bij bezwaar) moeten meegedeeld worden (art. 374, laatste lid W.I.B. 1992). Deze stukken moeten dan ook onmiddellijk worden meegedeeld. Maar ook hier geeft de Raad een belangrijke opmerking. Indien de belastingplichtige door inzage in zijn dossier kennis zou kunnen krijgen van richtlijnen met betrekking tot de methodologie van de strijd tegen de fraude of van de voorbereiding van een bepaalde controleactie, zou de openbaarheid (van die stukken) vermoedelijk geweigerd kunnen worden. In beide gevallen ging het om BBI-dossiers. Het tweede arrest bevestigt het standpunt van de minister. Eenmaal het bericht van wijziging een feit is, moet de fiscus inzage toestaan. Het eerste arrest ligt wat moeilijker. Op het ogenblik van de vraag om inzage was een onderzoek naar de belastingtoestand van de betrokken belastingplichtige gevoerd, maar dit had blijkbaar nog niet geresulteerd in een wijziging van de belastbare grondslag. Toch vernietigt de Raad de beslissing van de BBI waarin de inzage werd geweigerd. Maar vermoedelijk mag uit dit alles niet besloten worden dat ook tijdens een lopend onderzoek de stukken in elk geval moeten meegedeeld worden. In het arrest wordt immers gesteld dat de fiscus in gebreke bleef in concreto aan te tonen waarom de raadpleging van de documenten de inning van de belasting zou kunnen schaden.
Het lijdt geen twijfel dat de passieve openbaarheid van bestuur meer en meer toegepast zal worden in fiscalibus. Dat de fiscus dit met lede ogen tegemoet ziet, is begrijpelijk. Het zal in niet weinig gevallen nogal wat extra werk vragen.
Jan VERHOEYE, accountant, docent Hogeschool Gent en gastprofessor Universiteit Gent.
Gepubliceerd op 6 november 1998.
